16日，南京成立歷史文化名城保護(hù)委員會和專家委員會。今后，城市保護(hù)范圍內(nèi)的建設(shè)項目選址和工程設(shè)計方案，所有歷史建筑的拆除、遷移或翻建都必須經(jīng)專家委員會論證，并向社會公開。這意味著在行政決策中，“專家集體意見”具有一票否決權(quán)，南京“歷史保護(hù)”走到新階段。當(dāng)天歷史文化名城保護(hù)委員會召開首次會議，“控高”和“摸清地下家底”成為南京老城保護(hù)最迫切的任務(wù)。

“遲到”5年的專家委員會

當(dāng)天成立的專家委員會，遲到了5年。2010年頒布實施的《南京市歷史文化名城保護(hù)條例》就提出設(shè)立歷史文化名城專家委員會，負(fù)責(zé)對保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)名錄等事項進(jìn)行論證和評審。

首屆歷史文化名城專家委員會由32名委員組成，既有東南大學(xué)建筑學(xué)院副院長、聯(lián)合國教科文組織文化資源管理教席教授董衛(wèi)，同濟大學(xué)副校長、法國建筑科學(xué)院院士伍江這樣的知名專業(yè)人士，也有“老南京”薛冰這樣長期熱衷老城保護(hù)的民間志愿者，還有文保、歷史、規(guī)劃、宗教、生態(tài)等多個領(lǐng)域的省內(nèi)外專家。

歷史文化名城專家委員會有6項主要職責(zé)：參與歷史文化名城規(guī)劃的編制、評審；負(fù)責(zé)各類保護(hù)名錄、保護(hù)規(guī)劃的論證；規(guī)劃主管部門核發(fā)保護(hù)范圍內(nèi)建設(shè)項目選址意見書及審定建設(shè)工程設(shè)計方案的論證。此外，歷史建筑一律實施原址保護(hù)，因公共利益需要無法原址保護(hù)，需拆除或遷移的，應(yīng)事先經(jīng)專家委員會論證；歷史建筑經(jīng)鑒定為危房確需翻建的，由專家委員會負(fù)責(zé)論證。總之，歷史文化名城保護(hù)的重要事項，保護(hù)范圍內(nèi)所有建設(shè)項目，所有歷史建筑的變動，都需經(jīng)專家委員會論證。

專家委員會委員、南京市規(guī)劃設(shè)計研究院高級規(guī)劃師童本勤認(rèn)為，成立專家委員會，讓專業(yè)人士“集中發(fā)力”意義很大。南京老城建設(shè)進(jìn)入較為穩(wěn)定的階段，但城市更新持續(xù)不斷，一批建于上世紀(jì)七八十年代的高層建筑臨近使用期限，需改造提升，城市和歷史如何共存依然面臨挑戰(zhàn)，亟待各界共同把關(guān)。

以往在老城建設(shè)項目實施前，也常有專家評審環(huán)節(jié)。但相當(dāng)部分專家評審幾乎都是“通過”。有委員提出，今后專家委員會的論證、評審結(jié)果要向社會公開，委員會也要接受社會監(jiān)督，接受歷史考驗。

遺憾！老城“越疏散人越多”

專家們認(rèn)為，南京歷史文化名城保護(hù)有亮點有成績，也有遺憾，有些文物、文化遺跡遭到毀滅性破壞，老城急需降低開發(fā)密度，扭轉(zhuǎn)城市日益擁擠態(tài)勢。

南京歷史文化名城保護(hù)兩大不足當(dāng)反思。

首先，老城保護(hù)規(guī)劃高度控制不嚴(yán)密。南京老城是指以護(hù)城河為界的明都城范圍，總面積50平方公里，對老城南、明故宮、鼓樓至清涼山三片歷史城區(qū)，頤和路、南捕廳等9片歷史文化街區(qū)，天目路、下關(guān)濱江等16片歷史風(fēng)貌區(qū)和鄰近的城墻區(qū)域，南京分別制定7米到35米不同梯級的建筑高度控制規(guī)定，但老城還有16平方公里區(qū)域的控高要求不明確，建筑高度不斷提高，古城風(fēng)貌保護(hù)不力。

老城建筑控高不理想，最直接的原因是項目要平衡開發(fā)資金，單一地塊為實現(xiàn)“自我平衡”，只能增加開發(fā)容量，向天空索取空間。

其次，南京地下文物“家底”尚未摸清。對地下文物保護(hù)，南京相關(guān)部門聯(lián)系不緊，未能形成合力。長期以來，城市地下文物保護(hù)規(guī)劃、考古調(diào)查勘探，以及搶救保護(hù)、展示利用，由相關(guān)部門分別負(fù)責(zé)，信息未能互通共享，導(dǎo)致老城改造建設(shè)中一些珍貴文物和遺跡未得到有效保護(hù)。

老城人口“做減法”，這些年進(jìn)展不理想，人口密度持續(xù)攀升。早在2001年，南京就提出“一疏散三集中”，要求老城疏散功能和人口。2000年老城容積率是1.1，而到2013年達(dá)1.51，居住用地的平均容積率則由2005年的1.8上升到2013年的2.2。而其中，幾大醫(yī)院原地大規(guī)模擴建，不僅影響城市人文歷史景觀，也給城市交通等功能配套帶來很大壓力。

向上控高，向下摸清“家底”

補上老城歷史保護(hù)短板，南京出臺兩大政策。

其一，改變老城項目資金“就地平衡”的做法，從全市統(tǒng)籌、平衡項目資金，以遏制老城建筑不斷“瘋長”。同時，控制開發(fā)密度，不再審批5000平方米以下開發(fā)項目。

其二，建立老城地塊開發(fā)“先考古再招拍掛”的制度。需出讓地塊由國土部門先組織專業(yè)機構(gòu)開展考古，尤其對涉及明代宮城及御道遺址區(qū)、內(nèi)秦淮河兩岸十朝遺存區(qū)等15個地下文物重點保護(hù)區(qū)域范圍內(nèi)的土地出讓，加大考古勘探力度，一旦發(fā)現(xiàn)重要遺址遺存，及時調(diào)整土地出讓計劃。

此外，南京提出對全市現(xiàn)狀完好的509處重要文物古跡開展原址保護(hù)，嚴(yán)格建設(shè)控制地帶；對9個歷史文化街區(qū)、16個歷史風(fēng)貌區(qū)，保存其完整風(fēng)貌和生活延續(xù)性，不得改變原有主體功能；對以高淳淳溪鎮(zhèn)為代表的古鎮(zhèn)古村，實行整體保護(hù)。

近期，南京將制訂“控高”和“摸清地下家底”兩大專項計劃?！翱馗摺?，即編制老城全域的高度控制規(guī)劃，點、線、面、片，一一標(biāo)明高度控制，經(jīng)專家委員會論證、評審后提交市人大立法。“摸清地下家底”，即制訂“地下考古三年行動計劃”，加強全市地下遺跡遺址保護(hù)規(guī)劃的整體性，有計劃地摸清全市地下文物家底，實施“先考古再建設(shè)”。發(fā)改委、國土、文物、規(guī)劃等部門將聯(lián)動合作，堵上機制漏洞。(顏芳)